Relations industrielles Industrial Relations. Geneviève Baril-Gingras, Michel Vézina and Katherine Lippel. Article abstract

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1 Document generated on 03/28/2022 3:38 a.m. Relations industrielles Industrial Relations Bilan relatif aux dispositions de la LSST Vers une application intégrale? Overview of Provisions of the AROHS (Quebec) Towards a Generalized Application? Balance relativo a las disposiciones de la LSSO Hacia una aplicación integral? Geneviève Baril-Gingras, Michel Vézina and Katherine Lippel Le Réseau de recherche en santé et en sécurité du travail du Québec : un bilan de dix ans The Quebec Occupational Health and Safety Research Network: A Ten Year Update Volume 68, Number 4, Fall 2013 URI: DOI: See table of contents Publisher(s) Département des relations industrielles de l Université Laval ISSN X (print) (digital) Explore this journal Cite this article Baril-Gingras, G., Vézina, M. & Lippel, K. (2013). Bilan relatif aux dispositions de la LSST : vers une application intégrale? Relations industrielles / Industrial Relations, 68(4), Article abstract More than thirty years after the adoption of the Quebec Act respecting occupational health and safety (AROHS), the regulations respecting the prevention programme (PP), the health programme specific to the establishment, joint OHS committees (JOHSC) and workers safety representatives (WSR) have not yet been implemented in all occupational sectors, as was the original intention. The AROHS contains provisions respecting JOHSC s and WSR s on construction sites that are still not in force. Can this be justified, if one takes into account the cumulative scientific knowledge on these types of measures, and their adoption elsewhere? This article addresses these questions. In the vast majority of Canadian jurisdictions, measures such as the PP, the JOHSC and the WSR (in small workplaces) are mandatory in all economic sectors. Studies about systems similar to the PP show positive results, as is the case in Quebec when the effective implementation and the content of the programmes are take into account. Literature reviews on health programmes indicate positive results, such as the implementation of primary prevention measures, as is the case for studies completed in Quebec. At the international level, more favorable OHS results are observed where there is representative participation of workers than where the employer manages health and safety by itself. Studies support the relevance of provisions like the JOHSC, while also documenting the conditions necessary for effectiveness; studies from Quebec generally show positive intermediate and final results. As for the WSR, they stimulate preventive activities. In construction, these representation mechanisms have a positive and important role to play. The review of the scientific literature illustrates the determining role of context and the conditions of implementation: this may help define public policy. All in all, the fact that these provisions at the heart of the AROHS do not cover all economic activity sectors cannot be justified based on scientific knowledge and on their application in other jurisdictions. Their adoption could, in the future, serve as the foundation for other measures that are required to respond to the changes in employment relations and the nature of work. Tous droits réservés Département des relations industrielles de l Université Laval, 2013 This document is protected by copyright law. Use of the services of Érudit (including reproduction) is subject to its terms and conditions, which can be viewed online. This article is disseminated and preserved by Érudit. Érudit is a non-profit inter-university consortium of the Université de Montréal, Université Laval, and the Université du Québec à Montréal. Its mission is to promote and disseminate research.

2 682 Département des relations industrielles, Université Laval - ISSN X RI/IR, 68-4, 2013, Bilan relatif aux dispositions de la LSST : vers une application intégrale? Geneviève Baril-Gingras, Michel Vézina et Katherine Lippel La loi québécoise sur la santé et la sécurité du travail (LSST) a été adoptée en Or la réglementation concernant ses quatre mécanismes clés (programme de prévention, programme de santé, comité de santé et de sécurité et représentant à la prévention) n a toujours pas été étendue à tous les secteurs d activité économique, contrairement à ce qui était prévu. De même, les dispositions concernant les comités et les représentants sur les chantiers de construction n ont pas été promulguées. L article expose les fondements de ces mesures et examine les questions suivantes : Des mesures semblables ont-elles été adoptées dans d autres juridictions du Canada et des pays industrialisés? Que disent les études scientifiques internationales et québécoises sur les effets de ces dispositions ou de dispositions semblables? Mots-clés : législation, santé et sécurité du travail, prévention Problématique Les politiques publiques peuvent être de puissants leviers en prévention (Bambra, 2011; Muntaner et al., 2010). Depuis 1979, le Québec dispose d un instrument légal visant l élimination à la source des risques pour la santé et la sécurité (SST) des travailleuses et travailleurs, la Loi sur la santé et la sécurité du travail (LSST). Deux de ses dispositions visent l identification systématique des risques, l implantation et le suivi des mesures préventives (le programme de prévention [PP] et le programme de santé [PSSE]); deux autres visent la participation représentative des travailleuses et des travailleurs (le comité de santé et de sécurité [CSS] et le représentant à la prévention [RP]). Ces dispositions devaient s appliquer progressivement à tous les secteurs d activité économique, répartis à l époque en six groupes selon une évaluation du Geneviève Baril-Gingras, professeure titulaire, Département des relations industrielles, Université Laval, Québec, Québec Michel Vézina, professeur titulaire, Département de médecine sociale et préventive, Université Laval, Québec et médecin conseil en santé au travail à l Institut national de santé publique du Québec ulaval.ca). Katherine Lippel, professeure titulaire, Faculté de droit, section droit civil, Université d Ottawa et titulaire de la Chaire de recherche du Canada en droit de la santé et de la sécurité du travail, Ottawa, Ontario uottawa.ca).

3 relations industrielles / industrial relations 68-4, niveau de risque. Or, plus de trente ans plus tard, seule une minorité d employeurs, de travailleuses et travailleurs sont couverts par l ensemble des dispositions de la LSST : les règlements concernant les quatre dispositifs précités ont été adoptés pour les groupes I et II, mais seuls ceux concernant les programmes de prévention et de santé couvrent le groupe III. Aucun de ces mécanismes n est en vigueur dans les groupes IV, V et VI 1. Des dispositions spécifiques au CSS et au RP sur les chantiers de construction sont inscrites dans la loi, mais n ont jamais été promulguées. En (CSST, 2000 : 76), seulement 13,8 % des travailleuses et travailleurs étaient couverts par les quatre mesures (groupes I et II) et 26,1 % par au moins deux d entre elles (groupes I, II et III). La grande majorité des femmes au travail n est pas couverte par ces mesures : en 1997, on a évalué que 85 % des travailleuses, comparativement à 60 % des travailleurs, se retrouvaient dans les groupes IV à VI (Messing et Boutin, 1997). Une analyse spéciale des données de l Enquête québécoise sur des conditions de travail, d emploi et de santé et de sécurité du travail (EQCOTESST) montre que les travailleuses et travailleurs des groupes IV, V et VI connaissent des conditions de travail reconnues comme pathogènes (Vézina et al., 2014, à paraître) : ces contraintes physiques ou organisationnelles sont parfois plus importantes dans ces secteurs non couverts par les mécanismes préventifs examinés, que dans les groupes I, II et III qui le sont, en tout (dispositions sur le PP, le PSSE, le CSS et le RP) ou en partie (PP et PSSE). Quant aux travailleurs et travailleuses de la construction, ils sont surreprésentés dans les lésions et les décès liés au travail : en 2011, les travailleuses et les travailleurs de ce secteur ne représentaient que 4,6 % de ceux couverts par la Commission de la santé et de la sécurité du travail (CSST) 3. Or, la CSST a reconnu cette année-là 68 décès pour accidents du travail, dont 13 dans le secteur de la construction (CSST, 2012a), soit 19,1 %; par ailleurs, sur les 136 décès reconnus pour maladie professionnelle, 40 concernaient des travailleurs de la construction, soit 29,4 % (CSST, 2012a). En 1985, bien que 86 % des établissements de plus de 20 employés couverts par cette obligation aient soumis un PP à la CSST en 1984 (Plasse, 1988 : 43), l application aux autres secteurs de la réglementation sur ces mesures préventives a été interrompue. Leur application (partielle) au groupe III s est faite sur un vote divisé, le président de la CSST utilisant alors son vote prépondérant pour recommander au gouvernement l adoption de la réglementation, ce qui ne fut fait que pour les deux premières mesures. Par la suite, malgré des tentatives de la présidence de la CSST et des pressions syndicales (CSD et al., 2000), il n y eut pas de consensus au conseil d administration (CA) de la CSST; son président n utilisa plus son vote prépondérant, ni le gouvernement la possibilité offerte par l article 225 de la LSST d adopter lui-même un règlement, à défaut par la CSST de l avoir fait dans un délai raisonnable. Des discussions plus récentes au CA de la CSST, où

4 684 relations industrielles / industrial relations 68-4, 2013 se trouvaient dans la balance, d un côté, l extension des mesures préventives et de l autre, des mesures visant la réduction des coûts de l indemnisation 4, se sont aussi soldées par un échec. Le rapport du «Groupe de travail chargé de faire des recommandations sur le régime québécois de santé et de sécurité du travail» (2010) (ou Comité Camiré) ne fût signé que par son président, les parties ne s étant pas entendues. Une nouvelle tentative au CA de la CSST a mené à une proposition supposée refléter un consensus (CSST, 2011), plus tard interprétée différemment par les parties. Le projet de loi 60, déposé en avril 2012, fût décrié de tous côtés et la commission parlementaire qui devait l examiner fût annulée, des élections étant déclenchées. Plus de trente ans après l adoption de la LSST, le fait que la réglementation visant la mise en place de ces dispositions au cœur de la LSST ne soit pas étendue à tous les secteurs d activité peut-il se justifier, si on s appuie sur les connaissances scientifiques quant à leurs effets? Sont-elles adoptées dans d autres juridictions ou ont-elles rencontré des obstacles similaires, ce qui mettrait en doute leur pertinence et leur faisabilité? Pour répondre à ces interrogations, on examinera les deux questions suivantes : Des mesures semblables ont-elles été adoptées dans d autres juridictions du Canada et d autres pays industrialisés? Que disent les études scientifiques internationales et québécoises sur les effets de ces dispositions ou de dispositions semblables? Pour éclairer cette dernière question, on rappellera chaque fois, brièvement, le fondement sur lequel s appuient ces mesures. Bien que cet examen n ait pas été fait dans le cadre des activités du Réseau de recherche en santé et en sécurité du travail du Québec, il répond à l un de ses objectifs, soit de «développer et soutenir le transfert de connaissances vers les principaux décideurs et intervenants du monde du travail et de la santé et de la sécurité du travail». Méthodologie Nous avons repéré les conventions et recommandations pertinentes de l Organisation internationale du travail (OIT) sur son site Internet. L examen des législations des autres juridictions canadiennes s est fait sur la base d une comparaison déjà effectuée en 2000 (Simard, 2000), mise à jour puis complétée avec les dispositions particulières s adressant aux chantiers de construction, par le biais du site de l Association des commissions des accidents du travail du Canada et de CanLII (voir Baril-Gingras et al., 2013). Nous avons examiné le contenu de la Directive européenne 89/391/CEE «concernant la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir l amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail»,

5 Bilan relatif aux dispositions de la LSST : vers une application intégrale? 685 à laquelle tous les pays de l Union européenne se sont harmonisés. Nous avons utilisé l étude la plus récente recensée (Smitha, 2000; Smitha et al., 2001) sur les dispositions similaires aux États-Unis. Pour répondre à la deuxième question, nous avons tout d abord recensé les études menées au Québec sur l un ou l autre des mécanismes de prévention depuis leur adoption. Ces études québécoises ont été repérées dans les bases de données bibliographiques Web of Knowledge (incluant Web of Science et Medline), JSTOR et Repère (pour la revue québécoise Travail et Santé, ces articles nous ayant menés vers deux thèses), le catalogue ISST de la CSST et le site de l Institut de recherche Robert-Sauvé en SST, les publications du Groupe de recherche sur les aspects sociaux de la prévention (GRASP) de l Université de Montréal, le tout à l aide de mots clés (français et anglais) décrivant les mesures examinées. Pour la littérature internationale, nous nous sommes d abord limités aux revues des écrits et aux études comportant une revue des écrits. Elles ont été repérées dans les banques de données déjà citées et sur les sites d organismes de recherche dédiés à la SST au Canada (Institute of Work and Health en Ontario et WorkSafeBC) et, à l étranger, comme le Health and Safety Executive (Royaume-Uni), le Finnish Institute of Occupational Health (Finlande), le National Research Centre for Occupational Health and Safety Regulation (Australie). S ajoutent des ouvrages scientifiques ou des chapitres d ouvrages collectifs qui ont le même objet. Nous avons retenu les travaux qui éclairaient les résultats ou les effets des mesures. Il s agit tant de résultats finaux (lésions) que de résultats intermédiaires (Shannon, Robson et Guastello, 1999 ; Robson et al., 2001), tels que les mesures préventives implantées. Il est en effet recommandé, dans les études évaluatives d intervention en SST, de mesurer de tels effets intermédiaires, même lorsque l objectif de l intervention est de réduire les taux de lésions (effet final) (Shannon, Robson et Guastello, 1999). Ces publications ne représentent donc pas un état exhaustif des connaissances sur l implantation de ces mesures, ni sur le rôle de différents facteurs susceptibles d influencer leur efficacité (processus d implantation, contexte des établissements, etc.). Cela supposerait une revue des écrits spécifique et dépasserait l espace alloué à un seul article 5. Cependant, lorsque les travaux recensés, parce qu ils examinent les effets, font aussi état de résultats qui concernent le rôle du mode d implantation et du contexte, ils sont cités. Aucune limite n a été imposée pour la date de publication. Quant à la qualité, nous avons retenu des articles publiés dans des revues avec comité de lecture, des rapports de recherche publiés par des organismes de recherche universitaires ou publics ou commandés à des chercheurs par des organismes publics (ex. : BIT, WorkSafeBC) et des ouvrages publiés par des éditeurs scientifiques et des mémoires ou thèses universitaires.

6 686 relations industrielles / industrial relations 68-4, 2013 Le programme de prévention Le programme de prévention (PP) (articles 58 et 59 de la LSST) structure une démarche d identification systématique des risques dans toutes les dimensions de la situation de travail, que ce soit quant aux aménagements, aux équipements, aux produits utilisés (dont les contaminants), à l organisation du travail, etc., tel que défini par l article 51. Il vise ensuite la planification d un ensemble de mesures d élimination sinon de contrôle de ces risques, incluant le choix des équipements de protection individuelle, l information et la formation. Il prévoit également la surveillance de la qualité du milieu de travail pour le maintien de l efficacité des mesures préventives. Cette démarche est à la base d une approche maintenant largement reprise (Frick et al., 2000; Walters et al., 2011) visant la gestion systématique de la prévention en SST, par exemple dans les «Principes directeurs concernant les systèmes de gestion de la sécurité et de la santé au travail» du Bureau international du travail (2002). Dans le reste du Canada 6, sept juridictions sur dix exigent un programme écrit de SST dans tous les secteurs, à partir d une certaine taille d établissement, et une autre juridiction, dans certains secteurs désignés. Une disposition similaire existe dans tous les pays de l Union européenne, en vertu de la Directive 89/391/CEE. Aux États-Unis, en 2000, neufs États avaient adopté une obligation concernant un programme de santé et de sécurité du travail (Smitha, 2000 : 125). Les études sur les «systèmes de gestion de la santé et de la sécurité du travail» ont fait l objet d une revue systématique (Robson et al., 2007). Des six études sur des systèmes obligatoires, toutes montrent des effets positifs, bien que quelques résultats soient non significatifs au sujet de certains effets finaux sur la SST. Les auteurs ont, entre autres, retenu une étude québécoise (Dufour, Lanoie et Patry, 1998, voir plus loin) et une étude ontarienne (Lewchuk, Robb et Walters, 1996); cette dernière, utilisant les taux de lésions indemnisées comme indicateur, rapporte une réduction de 18 % après l adoption de la loi ontarienne sur la santé et la sécurité du travail en 1979, dans un secteur couvert par l ensemble du régime. Une étude réalisée aux États-Unis (non recensée par Robson et al., 2007) rapporte aussi des résultats positifs. Ainsi, Smitha et al. (2001) ont comparé 42 États qui avaient et n avaient pas adopté de réglementation obligeant à la mise en place d un «programme de sécurité». Selon cette étude, ce programme a un effet hautement significatif sur la réduction de la gravité des lésions. Au Québec, on recense des études qui utilisent comme indicateur soit, d une part, le fait que les établissements soient couverts ou non par le règlement sur le PP, ou le pourcentage d établissements ayant acheminé un PP à la CSST (Lanoie, 1992; Lanoie et Stréliski, 1996; Dufour, Lanoie et Patry, 1998); soit, d autre part,

7 Bilan relatif aux dispositions de la LSST : vers une application intégrale? 687 des études plus en profondeur, avec des informations plus substantielles sur les activités de prévention (l implantation effective et le contenu des PP) et sur les déterminants de leur implantation (Simard, Lévesque et Bouteiller, 1988; Simard et Marchand, 1994; Price Waterhouse, 1990, Berthelette et Planché, 1995). Deux autres études donnent des indications sur la présence d un PP selon que le secteur est couvert ou non par cette obligation (Champoux et Brun, 1999; Thomason et Pozzebon, 2002). Concernant le premier type d études, l étude de Lanoie (1992) visait à évaluer l impact de diverses mesures gouvernementales, dont l obligation d un PP, sur les lésions indemnisées. Elle porte sur la période (1983 étant l année de référence) et sur 28 secteurs, couverts comme non couverts. Le pourcentage d entreprises d un secteur d activité donné ayant acheminé un PP à la CSST aurait été associé de manière significative à une augmentation des lésions indemnisées. La seconde étude (Lanoie et Stréliski, 1996) prolonge cette analyse en utilisant la période mais en incluant des analyses séparées pour les 15 secteurs couverts par l obligation de soumettre un PP. Les résultats pour le PP sont similaires. Par contre, Price Waterhouse (1990), dans une analyse des lésions indemnisées entre dans deux secteurs du Groupe I, conclut que l implantation du PP a été associée à une tendance à l amélioration de l incidence des lésions. Enfin, l étude de Dufour, Lanoie et Patry (1998) montre une relation positive et significative entre le fait qu un programme ait été envoyé à la CSST et la productivité des entreprises manufacturières, pour la période de 1985 à Ces résultats, contradictoires et difficiles à interpréter à première vue, peuvent être éclairés par un examen de la nature des données utilisées et par la référence au deuxième type d études, prenant en compte l implantation effective et le contenu des PP (soit un indicateur d effets intermédiaires, tel que l implantation de mesures préventives), à l échelle des établissements plutôt que des secteurs. Ainsi, quant à la nature des données, on peut supposer que l augmentation des lésions indemnisées pourrait être associée à un phénomène reconnu (Hopkins, 1994), à savoir que les efforts de prévention peuvent augmenter la sensibilisation des travailleuses et travailleurs, légitimer leur perception du rapport entre le travail et la santé et amener une augmentation de la déclaration des lésions. Par ailleurs, Lanoie (1992 : 656) mentionne que des taux d accidents plus élevés ont été enregistrés en 1984, du fait d une reprise économique. De plus, l entrée en vigueur de la Loi sur les accidents du travail et les maladies professionnelles, en 1985, pourrait avoir modifié les comportements de déclaration, favorisant une augmentation du nombre de réclamations, entre autres, en raison du rôle accru accordé au médecin personnel du travailleur. Par ailleurs, le fait d avoir envoyé un PP à la CSST n est pas un indicateur de l implantation effective et de la qualité du programme, ce que notent Robson

8 688 relations industrielles / industrial relations 68-4, 2013 et al. (2007) en examinant les résultats de Dufour, Lanoie et Patry (1998). Un PP indique ce que l employeur entend faire pour se conformer à la réglementation (programme d adaptation aux normes) et éliminer sinon contrôler les risques, informer et former les travailleurs, etc. Il est probable que l implantation de ces changements se fasse tant sur le court que le moyen et le long terme et que les effets sur les lésions indemnisées prennent un certain temps à apparaître. Or, dans certaines des études précitées, il y avait parfois peu de temps de «maturation» entre la date de dépôt d un PP et la mesure des effets. Pour toutes ces considérations, il est utile de référer non seulement à des effets finaux mais aussi à ce qu on appelle des effets intermédiaires (prédicteurs) et de tenir compte de la nature du contenu et du degré d implantation des programmes, ce qui caractérise leurs effets intermédiaires, plutôt que de se limiter à des indicateurs des effets finaux sujets à diverses autres influences. C est ce que fait le deuxième type d étude. Ainsi, l étude de Thomason et Pozzebon (2002), réalisée en 1996, indique que la couverture par les quatre dispositions au cœur de la LSST est associée à une probabilité plus élevée que du personnel interne en prévention et un CSS soient présents, et que ce comité soit alors plus actif. Dans le même sens, Champoux et Brun (1999) éclairent des effets intermédiaires, en dénombrant beaucoup plus d activités d identification et de contrôle des risques et une proportion plus élevée d établissements disposant d un PP dans les petites entreprises échantillonnées dans un secteur couvert par les quatre mécanismes prévus par la LSST (1/5) que dans celles du secteur où ce n est pas le cas (1/20). Deux études, basées sur les mêmes données, éclairent l efficacité d un PP, lorsqu il s appuie à la fois sur des activités d identification et d élimination ou de contrôle des risques et selon son degré de développement. Dans une étude par questionnaire, Simard, Lévesque et Bouteiller (1988) ont examiné la relation entre le type d activités de prévention réalisé par les entreprises et leur efficacité en gestion de la SST (taux de fréquence d accidents du travail avec perte de temps par rapport au taux moyen de l unité de classification à la CSST, pour 1986 et ). L étude distingue les activités d expression des risques (soit leur identification) et les activités de régulation des risques (soit leur élimination ou leur contrôle), et évalue leur degré de développement (plus ou moins grande quantité d activités réalisées). La plus grande proportion d entreprises fortement efficaces utilise à la fois plusieurs activités d expression et plusieurs activités de régulation des risques, soit une approche intégrée. L étude de Simard et Marchand (1994) sur le rôle des superviseurs intègre des données sur le degré de développement du PP (la présence ou non de dix activités). Cette variable est positivement associée à l efficacité en prévention : les analyses de régression montrent le rôle déterminant et positif du degré de développement du PP. Ainsi, on peut affirmer qu une fois prise en compte la qualité du PP, il s agit d une mesure efficace.

9 Bilan relatif aux dispositions de la LSST : vers une application intégrale? 689 Dans le même sens, l étude de Price Waterhouse (1990) indique que l existence d un «registre des risques» (un instrument d identification des risques prescrit par la LSST) est le facteur le plus déterminant de la qualité du PP. De même, Berthelette et Planché (1995), dans une enquête par questionnaire téléphonique dans un secteur couvert par le PP ( ), indiquent que l exhaustivité des objets d enquête (incidents et accidents), dans les établissements ayant implanté un programme de sécurité, est liée à une réduction du taux d incidence des accidents. Les résultats recensés, de même que l étendue de l adoption d une mesure comme le PP dans d autres juridictions, ne sont pas de nature à justifier que cette mesure ne soit pas appliquée à l ensemble des secteurs d activité économique. Au contraire, au plan international, les études sur des systèmes similaires au PP (obligatoires) montrent des résultats positifs; c est aussi le cas au Québec, lorsque les études prennent en compte l implantation effective et le contenu des programmes. Les connaissances au sujet des facteurs influençant l implantation et les effets de cette mesure peuvent par ailleurs être prises en compte dans les outils destinés aux milieux de travail et dans l action des organismes de soutien, comme dans celle de l inspectorat. Le programme de santé spécifique à l établissement Comme on vient de le voir, le PP doit être élaboré et implanté par l employeur, alors que le programme de santé spécifique à l établissement (PSSE, articles 112 et 113 de la LSST), qui complète le PP, est élaboré par le médecin responsable avec l aide de l équipe de santé au travail du réseau public; il revient ensuite à l employeur d implanter les mesures préventives requises. Le PSSE répond à la nécessité de mesures particulières aux risques pour la santé, souvent moins bien pris en charge par les régimes que les risques pour la sécurité (Hopkins, 1993 : 171); il permet la couverture de petites entreprises, où les risques sont plus importants et l organisation de la prévention généralement déficiente (Champoux et Brun, 1999). Il assure également l indépendance des ressources professionnelles qui l élaborent. La structure mise en place par le régime québécois quant à la santé au travail répond intégralement à la recommandation 161 de l OIT de 1985, indiquant entre autres que le rôle des services de santé au travail doit être essentiellement préventif, dont l établissement d un programme d activités adapté à l entreprise, et que son personnel ne doit pas être associé à la vérification du bien-fondé des absences du travail (Vézina, 1989). Si l exigence d un tel programme de santé ne se retrouve pas dans les autres juridictions canadiennes, elle a des équivalents dans divers pays européens. La directive européenne de 1989 prescrit (article 7) que l employeur doit désigner des personnes pour s occuper des activités de protection et de prévention des risques, disposant de temps approprié; si les

10 690 relations industrielles / industrial relations 68-4, 2013 compétences internes sont insuffisantes, il doit faire appel à l extérieur; dans tous les cas, ces personnes doivent avoir les capacités et aptitudes nécessaires, disposer des moyens requis et être en nombre suffisant en tenant compte de la taille de l établissement et des risques. Il existe des variations importantes dans la forme prise par ces services d un pays à l autre. Nous avons repéré une revue systématique sur les services de santé au travail (Hulshof et al., 1999), une autre sur les programmes de santé au travail (Bilodeau et Berthelette, 2003), ainsi que deux études concernant les dispositions présentes en Europe (Hämäläienen et al., 2001; Bluff, 2005). Finalement, Westerholm et Walters (2007) ont édité un ouvrage analysant la situation de ces services, dans 11 pays européens plus le Japon 8. En 2001, Hämäläienen et al. (2001 : 8) indiquent que 14 des 17 pays étudiés (les 15 pays de l Union européenne, plus la Norvège et la Suisse) ont des dispositions légales concernant l obligation de l employeur d organiser des services de santé; ces services étaient disponibles, selon les pays, pour 25 % à 100 % des personnes au travail (p. 7), ce qui est, dans tous les cas, plus élevé qu au Québec. Westerholm (Westerlholm et Walters, 2007 : 182) suggère que, dans une certaine mesure, l ambition quant à la couverture des services de santé reflète le fait que la santé au travail soit considérée comme une question de santé publique ou comme un produit sur le marché. En ce qui concerne les activités des services de santé au travail, des lignes directrices ont été développées en réponse à une décision d un comité conjoint de l OIT et de l Organisation mondiale de la santé en collaboration avec la Commission internationale sur la santé au travail. Il s agit des «Basic Occupational Health Services» (BOHS) (Rantanen, 2005). Bluff (2005) 9 indique que les activités suivantes sont présentes dans les sept pays étudiés, soit l essentiel des dix activités prévues par le BOHS : surveillance du travail et de l environnement de travail pour identifier les dangers et les risques; analyse des dangers/risques et détermination des mesures de prévention et de contrôle; dispensation d information, conseil et formation (ou arrangements pour la formation) en SST; réadaptation au travail. Dans cinq pays, on dispense également des activités de surveillance de la santé et dans trois pays, les services de santé au travail prennent des arrangements pour la formation aux premiers secours et premiers soins et les mesures d urgence. À l exception de la réadaptation, ces activités correspondent à des éléments du programme de santé en vertu de la LSST.

11 Bilan relatif aux dispositions de la LSST : vers une application intégrale? 691 Hulshof et al. (1999) ont recensé cinquante-deux études sur les services de santé au travail (en général, ou sur certaines activités comme les consultations médicales ou sur certains instruments d intervention). Quatre portent sur des effets intermédiaires ou finaux d activités susceptibles de se comparer à celles du PSSE, soit celles qui concernent des effets intermédiaires des investigations en milieu de travail, des instruments utilisés ou d activités de formation/ information. La nature des résultats mesurés varie d une étude à l autre, mais ils sont tous positifs. Cependant, les recommandations formulées ne sont pas systématiquement appliquées, ce qui dépendrait des obligations légales. Bilodeau et Berthelette (2003) ont recensé les études évaluatives (plutôt que descriptives) sur les programmes de santé au travail, publiées depuis Trois de ces études documentent les effets des programmes (Notkola et al., 1990; Park et al., 2002; Conway, Simmons et Talbert, 1993). Les auteures concluent que, de manière générale, les études indiquent la présence d un lien entre l existence d un programme et la mise en place de mesures de prévention primaire, c est-àdire des effets intermédiaires. Pour connaître les impacts des activités des services de santé au travail, Hämäläienen et al. (2001 : 94) ont procédé à des entrevues avec des acteurs clés (ministères concernés, organisations professionnelles, syndicats, compagnies d assurance, associations d employeurs et associations de services de santé au travail) dans chacun des 17 pays étudiés. Des effets directs sur les issues de santé, comme les statistiques d accidents et de maladies professionnelles ont été mentionnés dans plusieurs cas (cinq pays). Des effets (intermédiaires) directs sur les comportements de SST ont été mentionnés (deux pays), de même que la sensibilisation à la santé (deux pays) et une réduction des facteurs de risque (un pays, p. 94). Les questions ont également porté sur les effets sur la santé et l aptitude au travail des travailleurs et la productivité des entreprises (p. 108). Des améliorations à la santé ont été mentionnées par dix pays, à l aptitude au travail par sept pays et à la productivité par sept pays également. Cependant, des données sur les effets sur la santé sont rarement disponibles (seules la Finlande et la Norvège indiquent en disposer). Au Québec, les études recensées ont démontré que le programme de santé élaboré par les équipes de santé au travail du réseau public a des effets positifs sur l implantation de mesures préventives. Berthelette (1990) 10 rapporte que tous les établissements de l échantillon ont implanté, au cours des cinq années précédant l étude, des mesures de protection individuelle; l élimination à la source est la seconde mesure de prévention primaire la plus fréquente (72,9 % des établissements, soit 2,4 mesures en moyenne). Globalement, l auteure indique que compte tenu des résultats de l étude, qui montrent aussi que les caractéristiques des établissements ont une influence sur les résultats du PSSE, il

12 692 relations industrielles / industrial relations 68-4, 2013 semble que celui-ci contribue à produire les résultats suivants : «1. l implantation de mesures individuelles de protection par l entreprise; 2. l organisation de réunions de formation et d information en SST par l entreprise; 3. la relocalisation de travailleurs pour des raisons de SST; 4. le respect de la norme concernant le nombre de secouristes à former; 5. l achat et la mise à jour du contenu de trousses de premiers soins» (p. 237). La présence des équipes stimule ainsi l action en prévention. Quelques années plus tard, Lévesque (1997) 11, s intéressant aux effets du PSSE, observe que les entreprises ont implanté, en moyenne, 13,5 mesures d élimination à la source (p. 122). Les entreprises ont surtout procédé à des modifications de machines pour des raisons de sécurité et installé des systèmes d aspiration à la source (p. 107). En moyenne, les équipes ont dispensé, dans les établissements étudiés, quatre types de services liés à la prévention primaire (p. 122) et ont aussi accordé de l aide pour la formation d un CSS (13 %) et pour le programme de prévention (19 %). Elles avaient eu des contacts avec l établissement 8,5 fois par année en moyenne, le plus souvent par des rencontres individuelles (p. 122). Ces études montrent par ailleurs que le nombre de services et la fréquence des contacts influencent les résultats du programme. Ainsi, selon les résultats de Berthelette et Pineault (1992), la fréquence des services est associée aux résultats du programme : elle est positivement liée au nombre de mesures individuelles de protection fournies à chaque travailleur et au respect de la norme concernant la formation de travailleurs en secourisme. Dans le même sens, Lévesque et Berthelette (1998) 12 indiquent que le nombre de services dispensés est positivement associé au nombre de mesures mises en place par les employeurs pour éliminer les risques à la source. Comme pour le PP, les résultats recensés sur les effets intermédiaires du PSSE et de l action des équipes de santé au travail sont positifs. Ceux qui concernent le processus et le contexte d implantation peuvent aussi éclairer les conditions d une augmentation de cette efficacité 13. Le comité de santé et de sécurité du travail et le représentant à la prévention Le comité de santé et de sécurité du travail (CSS) 14 et le représentant à la prévention (RP) 15 sont deux mesures visant la participation représentative des travailleurs. Tel qu indiqué précédemment, les mesures similaires adaptées aux chantiers de construction 16 n ont jamais été promulguées. Le principe de la représentation et de la consultation des travailleuses et des travailleurs est prévu par la Convention n o 155 de l OIT concernant la sécurité et la santé des travailleurs (OIT, 1981 : article 19). Quant aux chantiers de construction,

13 Bilan relatif aux dispositions de la LSST : vers une application intégrale? 693 la Recommandation sur la sécurité et la santé dans la construction (OIT, 1988), qui vient compléter la convention sur le même sujet, indique, à l article 6, que les législations nationales devraient comprendre des mesures relatives à : «(a) la constitution de comités de sécurité et de santé représentatifs des employeurs et des travailleurs [ ]; (b) l élection ou la désignation de délégués des travailleurs à la sécurité [ ]». Dans le reste du Canada, un comité de SST est obligatoire (alors qu au Québec, sa création doit être demandée par un syndicat ou un certain nombre de travailleurs) dans neuf juridictions, et ce dans tous les secteurs d activité économique (à partir d un certain nombre de travailleurs); il l est aussi dans des établissements désignés dans une autre juridiction. Un représentant des travailleurs en SST est obligatoire dans les petits établissements de tous les secteurs (la taille minimale et maximale de l établissement variant d une juridiction à l autre) dans sept juridictions sur les dix autres que le Québec et dans deux autres, selon certaines conditions. En Europe, la Directive 89/391/CEE (article 11) prévoit la création de structures du type des CSS. Aux États-Unis, en 2000, huit États prévoyaient la mise en place obligatoire d un CSS (Smitha, 2000). Quant aux chantiers, dans les neuf juridictions autres que le Québec où cela est pertinent (excluant donc le fédéral), on en trouve sept où un comité est obligatoire sur les chantiers de construction, selon certaines conditions de durée ou de nombre de travailleurs, et une où c est l une des mesures obligatoires possibles (un représentant en étant une autre). Cinq juridictions ont des dispositions sur les représentants en SST, dans trois cas dans les plus petits chantiers, dans un cas en combinaison avec le CSS. Diverses juridictions à l échelle internationale (ex. : Royaume-Uni, Australie, Nouvelle-Zélande, voir Fairey et al., 2009) prévoient des dispositions pour la représentation et la consultation en SST des travailleurs sur les chantiers de construction, similaires ou plus avancées que celles prévues à la LSST. Les comités de SST La revue des écrits menée par Walters et Nichols (2007 : 29) indique que les résultats en matière de SST sont meilleurs lorsqu il y a participation représentative des travailleurs que si l employeur gère la prévention sans y faire appel. Quant aux CSS, une revue systématique (Yassi et al., 2013) rappelle que leur importance est largement reconnue : cette mesure est généralement perçue comme nécessaire, sans être suffisante, puisque le comité doit être efficace, ce que la nature des dispositions légales retenues peut largement influencer. En effet, cette dernière étude éclaire les déterminants de cette efficacité, qui ne relèvent pas pour l essentiel du fonctionnement du comité, mais plutôt de la direction de l entreprise, de la présence syndicale et de l action de l État : information adéquate, forma-

14 694 relations industrielles / industrial relations 68-4, 2013 tion, composition appropriée, engagement de la haute direction et mandat clair et élargi, adéquatement soutenu par la législation ou la présence d un syndicat, etc. Les résultats obtenus par la revue menée par Milgate, Innes et O Loughlin (2002) étaient similaires. Yassi et al. (2012) concluent également à l importance que les comités soient rendus obligatoires. Les études québécoises donnant des indications sur les effets (intermédiaires ou finaux) de la présence d un CSS sont cohérentes avec les résultats déjà évoqués. Dans une étude par questionnaire sur les comités dans les établissements syndiqués, Simard (1987) indique que ceux-ci «produisent un grand nombre de recommandations» et que les directions d établissements y donnaient suite dans 75 % des cas. Le même auteur (dans Tuohy et Simard, 1993, cité par O Grady, 1998) indique que l impact de la présence d un comité est positif pour tous les indicateurs qui concernent les lésions indemnisées, dans les établissements de plus de 75 travailleurs. L auteur suppose, pour diverses raisons, que les comités des plus petits établissements sont moins anciens, ce qui y expliquerait l absence d effet. Dans le même sens, l ancienneté du CSS est la seule variable permettant d expliquer l implantation de mesures d élimination des dangers à la source dans le cadre du PSSE (Berthelette et Pineault, 1992); le nombre d années d existence du CSS est lié à une réduction du taux d incidence des accidents du travail dans les établissements ayant implanté un programme de sécurité (Berthelette et Planché, 1995 : i-ii). De plus, «la présence d un comité réduit l importance de la relation négative entre la taille de l entreprise et le taux d accidents de travail» (ibid.). D autres études québécoises donnent de précieuses indications sur les déterminants et les conditions de l efficacité préventive des CSS (pour une revue, voir Desmarais, 2004). Ici encore, la non-universalité des mesures prévues à la LSST ne se justifie pas, sur la base des connaissances scientifiques et au regard de l adoption généralisée dans les autres juridictions. Au plan international, la représentation des travailleurs en SST est une stratégie dont la pertinence et la contribution clé à la prévention sont bien établies. Les études soutiennent la pertinence de dispositifs comme les CSS, tout en identifiant les conditions nécessaires à leur efficacité. Les représentants des travailleurs en SST Walters et al. (2005) ont complété une revue des études à l échelle internationale sur l efficacité de l action des représentants des travailleurs pour influencer la SST dans les milieux de travail. Les résultats sont à l effet que les représentants de travailleurs (qui disposent d une formation) non seulement participent aux activités préventives, mais les stimulent. Ils collaborent avec les représentants de l employeur, par exemple par l inspection des lieux de travail pour y identifier les risques, entreprennent des actions sur de nouveaux enjeux en matière de pré-

15 Bilan relatif aux dispositions de la LSST : vers une application intégrale? 695 vention et font en sorte que les problèmes de SST soient résolus. L efficacité de leur action est également établie dans les petits établissements, que ce soit par des études sur le réseau des représentants régionaux itinérants en Suède ou sur un réseau similaire dans certains secteurs d activité au Royaume-Uni. De telles expériences existent en Norvège, en Italie et en Espagne, qui contribuent à l établissement de meilleures pratiques de prévention dans les petits établissements. Au Québec, Simard (1986) a mené une étude par questionnaire, auprès de cadres responsables de la SST, sur l action des RP dans neuf secteurs prioritaires. Les résultats vont dans le même sens que la revue des écrits de Walters et al. (2005). La présence d un RP est associée à un nombre moyen significativement plus élevé de réunions, de recommandations et d activités du CSS, qu il s agisse d activités dites administratives, techniques (inspections, enquêtes-accidents, identification des risques, analyse des rapports d accidents), ou visant le développement de comportements sécuritaires (élaboration de méthodes sécuritaires, discussion, élaboration ou réalisation d activités d information ou de formation en SST). La présence d un RP favorise une diffusion significativement plus grande des recommandations du comité de SST auprès des travailleurs et des contremaîtres. Simard (1986) rapporte que les RP participent au CSS (96 %), font des inspections régulières des lieux de travail (88 %), des enquêtes après accident (80 %) et l identification des risques ou des dangers (80 %). L étude de Brun et Loiselle (2002) 17, menée une dizaine d années plus tard, fournit un profil d activité semblable : en moyenne, juste un peu moins de la moitié (46,8 %) du temps dédié à leur fonction par les RP est dévolu à des activités de prévention, telles que les inspections, l entretien préventif, les analyses d accidents, etc. Leurs activités sont centrées sur les dangers eux-mêmes, plutôt que sur les aspects administratifs des dossiers d accidents. Encore une fois, la présence de représentants des travailleurs, dédiés à la prévention, est une mesure démontrée comme efficace et un grand nombre de juridictions l ont adoptée. Le comité de chantier et le RP sur les chantiers Dans une revue des écrits sur le rôle de la représentation et de la consultation des travailleurs dans la gestion de la SST dans l industrie de la construction, Walters (2010 : 36) conclut que les études publiées en anglais démontrent un fort lien entre les dispositions visant la représentation des travailleurs et de meilleurs résultats en SST. Il fait état des études de cas réalisées par Walters et Nichols (2007) sur les chantiers syndiqués : les représentants des travailleurs en SST étaient en mesure de faire le relais entre les travailleurs des sous-traitants et les dirigeants du «principal contractor» (équivalent du maître d œuvre, selon la LSST). Dans l autre sens, de tels représentants, bien soutenus par le maître d œuvre, pouvaient

16 696 relations industrielles / industrial relations 68-4, 2013 s assurer que les messages de SST atteignent les travailleurs des sous-traitants. Walters (2010) cite également McDonald et Hyrmck (2002), qui montrent une association forte entre la présence d un représentant des travailleurs en SST et la conformité aux règles de sécurité : c est la seule variable qui soit significative (y compris parmi celles décrivant la gestion de la prévention). Finalement, dans une étude québécoise sur l application des mesures préventives sur les chantiers, Brun (2004) note, à la suite d observations de terrain, que «les délégués de chantier en matière de prévention sont les seuls à s exprimer sur les risques» (p. 41), ce que leur permettrait leur statut de représentant. Par ailleurs, l auteur indique que «l absence de comité de sécurité sur la très grande majorité des chantiers ne permet pas la création d un lieu pour faciliter l expression des travailleurs sur les risques» (p. 22). Les études indiquent donc clairement que ces deux mesures visant la participation et la représentation des travailleurs à la prévention sur les chantiers de construction ont un rôle favorable et important. Étant donné la surreprésentation des travailleurs de la construction dans les statistiques de décès et de lésions, il est difficile d ignorer ces mesures préventives. Elles sont par ailleurs largement présentes dans les dispositions légales d autres provinces. Discussion Les études montrent que les mesures examinées ont un rôle positif et important pour améliorer les conditions de santé et de sécurité sur les lieux de travail. Par ailleurs, dans la grande majorité des autres juridictions canadiennes, des dispositions similaires au PP, au CSS et au RP (dans les petits établissements) sont obligatoires dans tous les secteurs. Des mesures semblables sont aussi largement présentes au plan international, dans les pays industrialisés, comme en Europe. Le fait que les mesures préventives prévues par la LSST n aient pas été appliquées, comme prévu, à tous les secteurs d activité économique, crée une inégalité sans fondement entre les travailleuses et travailleurs des différents secteurs, par rapport aux efforts de prévention qui sont exigés de leurs employeurs. Cette inégalité ne peut se justifier par les risques auxquels les travailleuses et travailleurs sont exposés, comme le montre l analyse spéciale des données de l EQCOTESST (Vézina et al., 2014, à paraître). Quant à la construction, les inégalités observées au sujet des décès indemnisés rendent inacceptable l absence, sur les chantiers, de dispositions pourtant présentes dans des secteurs moins à risque. Nombre d employeurs font déjà des efforts substantiels en prévention, même sans être couverts par ces obligations; cependant, les mesures volontaires ne permettent pas à elles seules de générer de meilleures pratiques et résultats en matière de SST dans l ensemble des milieux de travail (Gunningham et Johnstone,

17 Bilan relatif aux dispositions de la LSST : vers une application intégrale? ), en particulier dans les petits établissements. De nombreux travaux montrent que pour les gestionnaires, le plus important motif pour la mise en œuvre des mesures préventives est l obligation faite par la loi (Davis, 2004; Wright, 1998; Gunningham et Johnstone, 1999; O Dea et Flin, 2003; Wright, Marsden et Antonelli, 2004). Quant à la réduction des lésions indemnisées observée au Québec, il est probable qu elle découle en partie de ces efforts de prévention. Mais l ampleur des problèmes de santé liés au travail est masquée par l assignation temporaire et par la sous-déclaration, bien illustrée par la comparaison des statistiques d indemnisation et des résultats de l EQCOTESST (Vézina et al., 2011), tant pour les troubles musculo-squelettiques que pour les accidents traumatiques. Le fait que des obligations semblables aux quatre dispositions au cœur de la LSST existent dans la majorité des autres juridictions canadiennes et dans les pays de l Union européenne (de même que certaines de ces dispositions dans des États des États-Unis), montre la faisabilité de ces mesures. Les dispositions spécifiques aux chantiers de construction sont aussi largement présentes au Canada et ailleurs dans les pays industrialisés. Les mesures examinées n ont bien sûr pas d efficacité automatique et requièrent des conditions, maintenant bien documentées, pour donner leur plein potentiel (Frick et al., 2000, Walters et al., 2011). Des connaissances solides existent, pour chacune de ces mesures, sur le rôle du contexte et du processus ou sur les conditions d implantation (par exemple, pour le PP, voir Walters et al., 2011 : chap. 10). Par exemple, si la prévention dans les petits établissements présente de nombreux défis, on sait cependant que des initiatives semblables au PP peuvent y produire des effets significatifs (Barbeau et al., 2004) et les conditions d efficacité des interventions qui leur sont destinées sont de mieux en mieux connues (MacEachen et al., 2008). De plus, ces mesures ne sont pas indépendantes du contexte des relations industrielles; elles sont plus efficaces dans les pays où il y a une forte présence syndicale (Quinlan, 1999). Ces connaissances devraient inspirer l action du législateur et de l inspectorat, comme celle des employeurs, des syndicats et des préventionnistes. Par ailleurs, on peut supposer que l effet de ces mesures n est pas indépendant de l utilisation par l État d autres stratégies. Ainsi, de nos jours, quatre stratégies d action de l État en matière de prévention en SST sont généralement recensées (voir Baril-Gingras, 2013) : le contrôle externe (via l action de l inspectorat et la réglementation), le contrôle interne (via, par exemple, un «programme de prévention»), les incitatifs financiers (généralement liés à la tarification pour l indemnisation en fonction de l expérience) et la représentation des travailleurs. Les mesures examinées ici s inscrivent dans la seconde stratégie (appelée «prise en charge par le milieu» au Québec) et empruntent à la dernière, sans cependant lui donner la mesure qu elle a dans les pays scandinaves où elle est associée à

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