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1 View metadata, citation and similar papers at core.ac.uk brought to you by CORE provided by SPIRE - Sciences Po Institutional REpository CHRONIQUES 1 Bénédicte DELAUNAY CHRONIQUE DE L ADMINISTRATION Professeur à l Université de Tours Jean-Luc PISSALOUX Professeur à la Faculté de droit et de science politique de Dijon Didier SUPPLISSON Directeur général adjoint à la ville de Dijon I RÉFORME DE L ÉTAT ET GESTION PUBLIQUE Projets de réforme de l État Michel LE CLAINCHE Administrateur général des finances publiques La deuxième phase de la révision générale des politiques publiques Luc ROUBAN Directeur de recherche au CNRS, Sciences-po CEVIPOF Le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l État a présenté au conseil des ministres du 9 décembre 2009 une communication relative à la deuxième phase de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Il a rappelé que la première phase a porté essentiellement sur les missions et l organisation de l administration 2. La deuxième phase est organisée autour de trois priorités reformulées. En premier lieu, la recherche d économies est clairement assumée. L effort de rationalisation des dépenses de fonctionnement de l État portera principalement sur les dépenses informatiques, la logistique, la communication, le coût de la formation et des concours. S ajoutant aux actions en cours sur les achats (création du Service central des achats), sur la 1. Les «Chroniques» couvrent la période du 1 er novembre 2009 au 31 janvier Voir cette «Chronique», RFAP, n o 125, 2008, p. 197 et n o 127, 2008, p. 601.

2 138 BÉNÉDICTE DELAUNAY, MICHEL LE CLAINCHE, JEAN-LUC PISSALOUX, LUC ROUBAN, DIDIER SUPPLISSON politique immobilière de l État et sur la paie (création de l Opérateur national de paie), ces chantiers visent à rationaliser l ensemble des fonctions support de l État. L objectif est d atteindre 10 % de baisse en trois ans sur un périmètre de dix milliards d euros. Le deuxième chantier, plus novateur, vise les opérateurs de l État. Ceux-ci, au nombre de 500 environ, représentent emplois et 33 milliards d euros de crédits, soit 10 % du budget et des effectifs de l État. Il est prévu de leur étendre les règles que l État applique à ses administrations : réduction des effectifs par le non-remplacement d un départ à la retraite sur deux, réduction des dépenses de fonctionnement de 10 % en trois ans, rationalisation des implantations immobilières, mutualisation des achats. De son côté, l État s engage à assurer un pilotage plus stratégique : tutelle unique ; lettre de mission à chaque dirigeant qui sera, d ailleurs, rémunéré à la performance ; signature de contrats axés sur la performance. Enfin, un troisième objectif, classique, revient au premier plan : celui de l amélioration de la qualité de service, notamment par le recours élargi à l administration numérique : guichets uniques à distance autour du site «mon.service-public.fr» et du service téléphonique «39.39» ; programme de réduction du délai de traitement des dossiers. La «méthode RGPP» est donc poursuivie mais son contenu est de moins en moins homogène. Il est à noter que les politiques publiques qui se traduisent par des dépenses d intervention principal gisement de réduction des dépenses publiques restent, pour le moment, toujours à l écart de la RGPP. Autorités administratives indépendantes Organisation de l Autorité des normes comptables Une ordonnance du 22 juin 2009 a simplifié le dispositif français de normalisation comptable par la fusion du Conseil national de la comptabilité et du Comité de la réglementation comptable au sein d une Autorité des normes comptables 3. Un décret du 15 janvier organise la nouvelle autorité administrative indépendante et crée un comité consultatif de l Autorité des normes comptables. Composition du gouvernement Promotion du ministre chargé de l outre-mer Dans le cadre du «Plan de modernisation des outre-mer» annoncé lors du premier conseil interministériel de l Outre-mer, la secrétaire d État chargée de l outre-mer a été nommée ministre auprès du ministre de l intérieur, de l outre-mer et des collectivités territoriales 5. Coordination interministérielle Dénomination de la DATAR Emblématique administration de mission chargée de l aménagement du territoire, la délégation à l aménagement du territoire et à l action régionale (DATAR) a été créée par le 3. Voir cette «Chronique», RFAP, n o 129, 2009, p Décret n o du 15 janvier 2010, JORF, 17 janvier 2010, texte n o Décret du 6 novembre 2009, JORF, 7 novembre 2009, texte n o 1.

3 CHRONIQUE DE L ADMINISTRATION 139 décret du 14 février Un décret du 31 décembre 2005 l avait transformée en délégation interministérielle à l aménagement et à la compétitivité du territoire (DIACT) pour marquer le passage d un État aménageur de l espace national à un État régulateur de la concurrence entre des territoires placés dans une perspective européenne et mondiale 6. En même temps, la délégation était fusionnée avec la Mission interministérielle pour les mutations économiques (MIME) créée par un décret du 21 octobre Un décret du 14 décembre 2009 revient au sigle historique (DATAR) avec cependant une appellation qui conserve l esprit de la réforme précédente : délégation interministérielle à l aménagement du territoire et à l attractivité régionale 7. Les attributions sont sensiblement les mêmes : la délégation est chargée «de préparer et de mettre en œuvre la politique nationale d aménagement et de développement du territoire». Le communiqué du conseil des ministres met l accent sur «les actions en matière de mutations économiques, de revitalisation des territoires et de pôles de compétitivité», ce qui n est pas nouveau. Les quelques innovations par rapport au texte antérieur sont marginales : référence à «l équité territoriale» chère à l actuel ministre de l espace rural et de l aménagement du territoire, coordination des politiques d aménagement du territoire «mises en œuvre par les préfets de région assistés par les secrétaires généraux pour les affaires régionales», mission de coordination et de suivi des politiques d implantation territoriale des administrations et des établissements publics de l État. La délégation est placée sous l autorité du Premier ministre. Elle est dirigée par un délégué assisté de deux directeurs nommés par décret en conseil des ministres. La DATAR assure le secrétariat du comité interministériel qui change également de nom pour devenir le «comité interministériel d aménagement et de développement du territoire». Création du comité interministériel du handicap Un décret du 6 novembre crée pour la première fois, un comité interministériel du handicap chargé de «définir, coordonner et évaluer les politiques conduites par l État en direction des personnes handicapées». Il prépare la Conférence nationale du handicap dont la tenue tous les trois ans a été prévue par la loi du 11 février 2009 pour l égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Le secrétariat permanent du comité est assuré par un secrétaire général nommé par le Premier ministre. Il se substitue au délégué interministériel aux personnes handicapées créé par un décret du 31 juillet Création du conseil de défense et de sécurité nationale Un décret du 24 décembre crée le nouveau conseil de défense et de sécurité nationale qui remplace le conseil de défense et réorganise le dispositif de coordination interministérielle dans le domaine militaire. Les attributions du nouveau conseil sont largement définies et dépassent le domaine strict des opérations militaires puisqu elles comprennent les réponses aux crises majeures, le renseignement, la sécurité économique et énergétique, la sécurité intérieure «concourant à la sécurité nationale» et la lutte contre le terrorisme. Il est présidé par le Président de la République et rassemble, outre le Premier ministre, les ministres de la défense, de l intérieur, de l économie, du budget et des affaires étrangères. Deux formations spécialisées le complètent : le conseil national du renseignement 6. Décret n o du 31 décembre 2009, JORF, 1 er janvier 2006, texte n o Décret n o du 14 décembre 2009, JORF, 15 décembre 2009, texte n o Décret n o du 6 novembre 2009, JORF, 10 novembre 2009, texte n o Décret n o du 24 décembre 2009, JORF, 29 décembre 2009, texte n o 1.

4 140 BÉNÉDICTE DELAUNAY, MICHEL LE CLAINCHE, JEAN-LUC PISSALOUX, LUC ROUBAN, DIDIER SUPPLISSON et le conseil des armements nucléaires, également présidés par le Président de la République. Le secrétariat de ses conseils et la coordination des travaux interministériels sont assurés par le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale qui remplace le secrétariat général de la défense nationale et demeure un service du Premier ministre. Création d un conseil d orientation de la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme Le nouveau conseil d orientation de la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme a une triple mission : coordination des services de l État et des autorités de contrôle concernées, concertation avec les professionnels intéressés, proposition et consultation. Son président est une personnalité qualifiée désignée conjointement par les ministres chargés de la justice, de l économie et du budget. Il comprend des représentants de l État, des représentants des autorités de contrôle et, en tant que de besoin des professionnels et des personnalités qualifiées 10. Création d un délégué interministériel pour l éducation numérique en Afrique Malgré l effort de rationalisation engagé dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), le journal officiel révèle la création de quelques entités administratives originales. Ainsi, un décret du 22 janvier 2010 institue un délégué interministériel pour l éducation numérique en Afrique. Nommé par décret, il est placé auprès du Premier ministre 11. Création du commissaire général à l investissement À la suite des travaux de la commission sur les priorités stratégiques d investissement, le dispositif de financement des investissements d avenir a été fixé par la loi de finances rectificatives pour Les crédits générés par l emprunt national feront l objet de programmes spécifiques, ce qui permet d une part, de garantir qu ils ne serviront à aucune autre finalité que celle initialement prévue et, d autre part, de les comptabiliser en dehors de la norme d évolution des dépenses courantes de l État. Un dispositif très original de gouvernance est institué par un décret du 22 janvier Un commissaire général à l investissement est créé auprès du Premier ministre. Il est chargé de veiller à la «cohérence de la politique d investissement de l État». Il préparera le dispositif de contractualisation entre l État et les organismes gestionnaires des fonds, ainsi que les cahiers des charges accompagnant les appels à projet. Il coordonnera l instruction des dossiers et évaluera, a priori et a posteriori, les investissements. Il est créé également un comité de surveillance des investissements d avenir placé sous la présidence conjointe de MM. Alain Juppé et Michel Rocard, désignés nominativement par le décret, et comprenant deux députés et deux sénateurs désignés par les Assemblées et six personnalités qualifiées désignées par arrêté du Premier ministre. Administrations centrales Réorganisation du ministère de la culture Une série de textes de novembre 2009 réorganisent le ministère de la culture et de la communication selon «le modèle RGPP» : un secrétariat général aux larges compétences et 10. Décret n o du 18 janvier 2010, JORF, 20 janvier 2010, texte n o Décret n o du 22 janvier 2010, JORF, 24 janvier 2010, texte n o Décret n o du 22 janvier 2010, JORF, du 23 janvier 2010, texte n o 1.

5 CHRONIQUE DE L ADMINISTRATION 141 des directions peu nombreuses résultant de la fusion des directions et services historiques. Le décret du 11 novembre organise le ministère autour d un secrétaire général et de trois directions générales. Le secrétaire général «coordonne l action de l ensemble des services du ministère». Il exerce l ensemble des compétences de gestion : stratégie, modernisation, ressources humaines, budget, affaires juridiques et fiscales, systèmes d information, politique immobilière, grands projets d investissements, d achat public et de communication interne... Il exerce aussi, ce qui est moins courant, une mission de coordination des politiques transversales : éducation artistique et culturelle, diffusion de la culture scientifique et technique, valorisation des données publiques, formation, enseignement supérieur et recherche, innovation, international, aménagement culturel du territoire... La direction générale du patrimoine succède à la direction de l architecture et du patrimoine, à la direction des musées de France et à la direction des archives de France. La direction générale de la création artistique remplace la direction de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles et la délégation aux arts plastiques. La direction générale des médias et des industries culturelles est issue de la direction du développement des médias et de la direction du livre et de la lecture. Des arrêtés du 17 novembre précisent cette organisation. Création d un centre de prestations financières au ministère des finances Un organisme d un nouveau type est créé auprès de la direction des personnels et de l adaptation de l environnement professionnel, direction d administration générale commune aux ministères chargés de l économie et du budget 15. Ce service interne exercera des activités budgétaires et financières communes à plusieurs directions : aide au pilotage et à la programmation budgétaire ; participation à la fonction d ordonnateur de dépenses et de recettes non fiscales ; gestion des immobilisations. Un contrat de service signé avec les services prescripteurs définira précisément l étendue des prestations fournies et les modalités de leur exécution. Rattachement de la direction générale de la gendarmerie au ministère de l intérieur L organisation de l administration centrale du ministère de l intérieur fixée par le décret du 2 octobre 1985 (modifié) est complétée pour y rattacher la direction générale de la gendarmerie nationale 16. Celle-ci comprend la direction des opérations et de l emploi, la direction des personnels militaires de la gendarmerie nationale, la direction des soutiens et des finances, et une cellule originale : la mission du pilotage et de la performance comprenant un bureau du contrôle de gestion, de l évaluation et de la performance et un bureau de l audit et de la qualité : bel exemple d appropriation des nouvelles techniques du management public. Création de la direction de l information légale et administrative (DILA) En application du programme de révision générale des politiques publiques, un décret du 11 janvier 2010 crée la direction de l information légale et administrative (DILA) par fusion de la direction des journaux officiels et de la direction de La documentation française 17.La nouvelle direction est placée sous l autorité du Premier ministre et rattachée au secrétaire général du Gouvernement. 13. Décret n o du 11 novembre 2009, JORF, 15 novembre 2009, texte n o Arrêtés du 17 novembre 2009, JORF, 5 décembre 2009, textes n o 39, 40, 41, 42 et Arrêté du 9 décembre 2009, JORF, 19 décembre 2009, texte n o Décret n o et arrêté du 23 décembre 2009, JORF, 26 décembre 2009, texte n o 24 et n o Décret n o et arrêté du 11 janvier 2010, JORF, 12 janvier 2010, texte n o 1, n o 2etn o 6.

6 142 BÉNÉDICTE DELAUNAY, MICHEL LE CLAINCHE, JEAN-LUC PISSALOUX, LUC ROUBAN, DIDIER SUPPLISSON Sa mission est définie par des références de principe : accès au droit, mise à disposition des citoyens des informations administratives, contribution à la transparence de la vie publique, économique et financière. Concrètement, la DILA exerce quatre missions principales : la diffusion de données à titre obligatoire ; la conception et le fonctionnement des services interministériels d information administrative (service-public.fr ; allô service public 39-39, centre interministériel de renseignement administratif regroupé à Metz) ; l édition et la diffusion de publications de La documentation française ; la préparation de la politique interministérielle dans le domaine de la diffusion légale, de l édition publique et de l information administrative. À cet égard, un conseil d orientation de l édition publique et de l information administrative est créé. Création de la direction générale de la cohésion sociale On a déjà noté dans cette Chronique la dispersion des missions sociales au niveau gouvernemental. Un effort de rationalisation intervient au niveau inférieur. Un décret du 25 janvier crée une direction générale de la cohésion sociale à l administration centrale «des ministères chargés des affaires sociales» sur le rapport de deux ministres : le ministre d État, ministre de l écologie, de l énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat et le ministère du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville. En fait, la nouvelle direction regroupe les fonctions de la direction générale de l action sociale, de la délégation interministérielle à la famille, de la délégation interministérielle à l innovation, à l expérimentation sociale et à l économie sociale et du service des droits des femmes et de l égalité. Création du centre des hautes études du ministère de l intérieur (CHEMI) Un nouveau «centre des hautes études» est né 19 : celui du ministère de l intérieur, de l outre-mer et des collectivités territoriales (CHEMI) 20. Il est placé sous l autorité du secrétaire général du ministère. Il exerce des missions de formation des cadres, de coopération, de réflexion pluridisciplinaire et de valorisation de ses travaux. Administrations déconcentrées Organisation des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l emploi (DIRECCTE) Après la création des directions régionales de l environnement, de l aménagement et du logement (DREAL) 21 et des directions régionales des finances publiques (DRFIP) 22,un décret du 10 novembre 2009 organise une troisième direction issue de la réforme de l administration régionale de l État 23 : la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l emploi (DIRECCTE). Il s agit de services déconcentrés communs à deux ministères : celui de l économie, de l industrie et de l emploi, 18. Décret n o et arrêté du 25 janvier 2010, JORF, 26 janvier 2010, textes n o 25 et Voir cette «Chronique», RFAP, n o 132, 2009, p Arrêté du 8 janvier 2010, JORF, 16 janvier 2010, texte n o Voir cette «Chronique», RFAP, 2009 n o 130, p Voir cette «Chronique», RFAP, 2009 n o 132, p Décret n o 2009 du 10 novembre 2009, JORF, 13 novembre 2009, texte n o 11.

7 CHRONIQUE DE L ADMINISTRATION 143 d une part, celui du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville, d autre part. Leur mission comprendra trois volets principaux : la politique du travail ; le développement des entreprises et de l emploi ; le bon fonctionnement des marchés et la protection des consommateurs. Ces directions sont formées par l agrégation des services des directions régionales et départementales du travail, des pôles développement économique et métrologie des anciennes directions régionales de l industrie, de la recherche et de l environnement, des directions régionales de la concurrence, consommation et répression des fraudes, des délégations régionales du commerce et de l artisanat, des chargés de mission à l intelligence économique. Relevant de l autorité du préfet de région, elles comprendront également des unités territoriales, en principe départementales, placées sous l autorité fonctionnelle du préfet de département. Les DIRECCTE doivent être créées dans chaque région au plus tard le 1 er juillet Si le regroupement de divers fonctionnaires impliqués dans le développement des entreprises est bien venu, le rapprochement de cette fonction avec celle de l inspection du travail, d une part, et de la protection des consommateurs, d autre part, est moins évidente. Par ailleurs, il restera à organiser la coopération avec les autres services impliqués dans le suivi de l économie (direction régionale des finances publiques, INSEE, douanes, Banque de France...). Création des directions départementales interministérielles (DDI) Un important décret du 3 décembre organise les nouvelles directions départementales interministérielles (DDI), en cours de préfiguration sur la base de circulaires du Premier ministre 25. Le décret est applicable sur l ensemble du territoire à l exception de l outre-mer et de l Ile de France. Les directions départementales interministérielles sont «des services déconcentrés de l État relevant du Premier ministre, placés sous l autorité du préfet de département». Ils traduisent la volonté de rompre la verticalité de l organisation des ministères techniques, d appliquer de manière très encadrée un principe de modularité et de renforcer le pouvoir des préfets qui disposeront d un «véritable état-major pluridisciplinaire» ainsi que l a exposé le Premier ministre dans un important discours du 16 novembre 2009 sur la réforme de l administration territoriale de l État. La direction départementale des territoires (et de la mer pour les 21 départements littoraux) fusionne les services de l équipement et de l agriculture et, le cas échéant, des affaires maritimes. La direction départementale de la cohésion sociale regroupe la direction de la jeunesse et des sports et la partie «action sociale» des attributions de la direction départementale des affaires sanitaires et sociales. La direction départementale de la protection des populations regroupe les compétences des services vétérinaires (ex-ddsv) et de la division «répression des fraudes» (de l ex-ddccrf). Les autres attributions (de la DGCCRF), concurrence et consommation, sont intégrées à l échelon régional au sein du pôle C des DIRECCTE ayant pour objet de mener des actions de contrôle et de régulation. L organisation de chaque direction est arrêtée par le préfet. Les fonctionnaires affectés dans les nouvelles directions sont régis par les dispositions statutaires applicables au corps auquel ils appartiennent. Une charte de gestion précisera les règles qui leur seront applicables. En matière budgétaire, les DDI sont des unités opérationnelles rattachées à plusieurs budgets opérationnels de programme, ce qui laisse augurer de multiples difficultés de mise en œuvre. Cette nouvelle organisation, qualifiée de «révolutionnaire» par le Premier ministre, vise notamment à briser l organisation verticale de l administration et à l adapter au niveau le plus proche des citoyens. Mais sa complexité et sa faible rationalité ne lui donne aucune garantie de pérennité. 24. Décret n o du 3 décembre 2009, JORF, 4 décembre 2009, texte n o Voir cette «Chronique», RFAP, 2008 n o 127, p. 650 et RFAP, 2009 n o 129, p. 159.

8 144 BÉNÉDICTE DELAUNAY, MICHEL LE CLAINCHE, JEAN-LUC PISSALOUX, LUC ROUBAN, DIDIER SUPPLISSON Création et organisation des bases de défense pilotes Dans le cadre de sa réorganisation territoriale, le ministère de la défense regroupe les fonctions de soutien et d administration générale de ses unités réparties sur le territoire dans le cadre de dix-huit aires géographiques dénommées «bases de défense pilotes» et caractérisées par leurs lieux d implantation (Aubagne, Arras, Besançon, Brest...). Les fonctions d administration générale sont mutualisées au sein d un groupement de soutien dans chacune des bases de défense pilotes créées par un arrêté du 16 décembre Établissements publics et agences Réforme du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) Un décret du 29 octobre modifie les statuts du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) issus du décret du 24 novembre 1982, notamment sur deux points essentiels. La direction générale du Centre est désormais assurée par le «président» du conseil d administration. Il est assisté d un ou plusieurs directeurs généraux délégués, qu il nomme. Par ailleurs, le CNRS est organisé en instituts qui «animent et coordonnent l action d un ensemble cohérent d activités scientifiques relevant d une ou plusieurs disciplines». Les instituts sont créés, supprimés ou transformés par décision du président du Centre. Regroupement du Centre national et des centres régionaux de la propriété forestière Le conseil de la modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008 a décidé de regrouper en un établissement public unique le Centre national de la propriété forestière et les dix-huit centres régionaux de la propriété forestière. Cette organisation a pour objet de promouvoir une gestion durable et dynamique de la forêt privée (onze millions d hectares qui représentent les trois-quarts de la forêt française et sont notoirement sous-exploités). Une ordonnance, prise sur le fondement de la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d allègement des procédures 28, crée le nouveau Centre national de la propriété forestière, établissement public de l État à caractère administratif. Il dispose dans chaque région ou groupement de régions communes «d une délégation dénommée centre régional de la propriété forestière qui est dotée d un organe délibérant appelé conseil». Il s agit là d une illustration de la «méthode RGPP». Création de l Institut national du sport, de l expertise et de la performance (INSEP) Le nouvel INSEP succède à l Institut national du sport et de l éducation physique dont l origine remonte à Ses missions relatives à la politique nationale de développement des activités physiques et sportives sont confirmées, particulièrement dans le domaine du sport de haut niveau. Il est institué sous forme d établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel et accède au statut de grand établissement au sens du code de l éducation. L institut est dirigé par un directeur général assisté par deux directeurs généraux adjoints. Son conseil d administration comprend vingt-sept membres dont une large repré- 26. Arrêté du 16 décembre 2009, JORF, 22 décembre 2009, texte n o Décret n o du 29 octobre 2009, JORF, 1 er novembre 2009, texte n o Ordonnance n o du 6 novembre 2009, JORF, 10 novembre 2009, texte n o Décret n o du 25 novembre 2009, JORF, 27 novembre 2009, texte n o 20.

9 CHRONIQUE DE L ADMINISTRATION 145 sentation du mouvement sportif. Il élit un président pour une durée de quatre ans, conformément au rythme des olympiades. Deux conseils consultatifs adressent des avis au conseil d administration : le conseil scientifique, médical et de formation ; le conseil de la vie du sportif et du stagiaire. Création de l Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l alimentation, de l environnement et du travail. Une ordonnance du 7 janvier réalise la fusion de l Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et de l Agence française de sécurité sanitaire de l environnement et du travail (AFSSET). En vertu du principe de séparation des fonctions d évaluation et de gestion des risques, la nouvelle agence est chargée d une «expertise scientifique indépendante et pluraliste» dans les domaines de la sécurité sanitaire humaine, de la protection de la santé des animaux et des végétaux et de la propriété des aliments. À noter que le conseil d administration de l agence est composé, selon le schéma du Grenelle de l environnement, de cinq collèges : représentants de l État ; associations de protection de l environnement, de patients, de consommateurs, de victimes d accident du travail et de maladies professionnelles ; organisations professionnelles ; syndicats d employeurs et de salariés ; élus et personnalités qualifiés. Administration consultative Consultation électronique Le décret du 2 novembre organise le comité consultatif de gouvernance pour la répartition de la redevance pour pollution diffuse (article L du code de l environnement) de façon assez classique : fonctionnaires, parlementaires, représentants des professionnels, des associations de protection de l environnement et de défense des consommateurs, des collectivités, des usagers... L originalité réside dans la possibilité pour le comité de se prononcer en cas d urgence et sur décision du président «au moyen d une consultation électronique préservant la collégialité des débats, selon des modalités définies par son règlement intérieur». Refonte du conseil national de l alimentation La création d une administration consultative au plus haut niveau se poursuit imperturbablement. Ainsi, un décret du 20 novembre vient refonder l organisation du conseil national de l alimentation. Il comprend 57 membres qui représentent les associations nationales de consommateurs ou d usagers, les producteurs agricoles, la transformation, la distribution, la restauration, les syndicats de salariés, des personnalités qualifiées, des organismes scientifiques, des associations d élus et une dizaine de départements ministériels. Son secrétariat est assuré par le ministère chargé de l agriculture qui a, actuellement, le titre de ministère de l alimentation, de l agriculture et de la pêche. Politiques publiques Bilan de l application des lois Le gouvernement fait des efforts pour améliorer la rapidité de la publication des textes réglementaires d application des lois votées par le Parlement mais il reste encore beaucoup à 30. Ordonnance n o du 7 janvier 2010, JORF, 8 janvier 2010, texte n o Décret n o du 2 novembre 2009, JORF, 3 novembre 2009, texte n o Décret n o du 20 novembre 2009, JORF, 21 novembre 2009, texte n o 36.

10 146 BÉNÉDICTE DELAUNAY, MICHEL LE CLAINCHE, JEAN-LUC PISSALOUX, LUC ROUBAN, DIDIER SUPPLISSON faire. Dans une communication au conseil des ministres du 5 janvier 2010, conforme aux engagements pris en , le Premier ministre indique qu au 31 décembre 2009, 84 % des décrets d application des lois datant de plus de six mois ont été pris. Le rapport annuel du Sénat 34 sur ce sujet, paru le 23 décembre 2009, indique qu au 30 septembre 2009, sur les 27 lois votées au cours de l année précédente et nécessitant la publication de textes d application, quatre étaient totalement applicables, treize partiellement applicables et dix non encore susceptibles de la moindre application. Sur 1543 lois adoptées entre janvier 1981 et septembre 2009, 234 (soit 15,1 %) sont en attente de suivi réglementaire. Plan de modernisation des outre-mer. Suite à la violente crise de janvier 2009, le Président de la République a lancé des états généraux de l outre-mer 35 qui, après avoir rassemblé plus de participants, ont été restitués le 1 er octobre Le premier comité interministériel de l outre-mer a décidé un vaste plan de 137 mesures dans les domaines économique, social et institutionnel. Dans ce cadre, la secrétaire d État chargée de l outre-mer est nommée ministre. Les préfets pourront librement organiser les services de l État. Leur pouvoir de substitution en cas de carence des collectivités sera étendu. Trois commissaires au développement endogène seront nommés pour les Antilles, la Guyane et la Réunion. Un sous-préfet à la cohésion sociale et à la jeunesse sera nommé dans chaque département d outre-mer et à Mayotte. Une agence de promotion des cultures de l outre-mer sera créée. Un référendum institutionnel sera organisé en Guyane et en Martinique. La prise en charge des personnes sans abri ou mal logées La nomination d un nouveau ministre chargé du logement a ouvert la voie à la définition d une politique coordonnée et réfléchie dans le domaine difficile de l hébergement et de l accès au logement des personnes sans abri ou mal logées. Les vingt mesures annoncées le 10 novembre 2009 sont issues des réflexions de groupes de travail avec les associations de lutte contre l exclusion et les acteurs du logement social. Il est ainsi prévu : la mise en place d un service public de l hébergement et de l accès au logement qui s appuie sur un service intégré de l accueil et de l orientation dans chaque département coordonnant les divers intervenants, la désignation d un référent personnel, la création d un outil de recensement des offres et des demandes d hébergement ou de logement. Le dispositif actuel d hébergement devra être recensé, humanisé et géré de manière plus rigoureuse et mieux harmonisée. L offre de logements sociaux devra être augmentée notamment par une meilleure orientation géographique et sociale des financements et une meilleure gestion du contingent préfectoral. La demande sera facilitée par la création d un formulaire unique, premier pas vers une demande unique de logement social. Un conseil interministériel de lutte contre les exclusions fera le bilan de la mise en œuvre de ce plan au printemps. La lutte contre la grippe A (H1N1) Le gouvernement a pris des mesures rigoureuses et contestées a posteriori contre l épidémie de grippe A (H1N1) qui s est déclenchée officiellement le 8 septembre 2009 par 33. Voir cette «chronique», RFAP, n o 126, 2008, p Sénat, Rapport annuel de contrôle de l application des lois, Contrôle de l application des lois 2009, La documentation française. 35. Voir cette «Chronique», RFAP, n o 130, 2009, p. 423.

11 CHRONIQUE DE L ADMINISTRATION 147 le franchissement du seuil de consultations et s est terminée à la mi-janvier. Un comité de lutte contre la grippe avait été créé dès juillet Toutes les administrations ont été invitées à élaborer ou à actualiser des plans de continuation de l activité. L organisation de la campagne de vaccination, qui a fait l objet de nombreuses circulaires, a été l occasion d une expérimentation en matière de gestion de crise par l État. Sans doute marqué par les précédentes crises sanitaires (sang contaminé, canicule, vache folle), le gouvernement a appliqué strictement le principe de précaution en optant pour une stratégie de vaccination très large tout en demeurant facultative 37. Il a donc lancé une communication très persuasive à compter du 9 novembre sur tous les médias, associée à plusieurs sites internet et à un numéro d appel «infogrippe». L organisation de la vaccination a été confiée aux préfets de zone de défense et aux préfets de département qui ont créé 1169 centres de vaccination sur l ensemble du territoire national en exerçant leur pouvoir de réquisition des professionnels de santé et de milliers de fonctionnaires, retraités, bénéficiaires de contrats aidés pour assurer l administration des centres. Le principe d une vaccination la plus rapide et la plus massive possible a été retenu à partir du 12 novembre. Les personnes étaient admises au vu d un bon établi par la caisse nationale d assurance maladie chargée de tenir un fichier spécial autorisé par la CNIL 38 pour couvrir l ensemble de la population et assurer la traçabilité des vaccins. Tout en ciblant les personnes prioritaires, les plus fragiles et les plus exposées, les personnels de santé, les enfants et adolescents d âge scolaire, l ensemble de la population a été vivement incité à se faire vacciner. En janvier, devant le relatif insuccès de la vaccination (qui a bénéficié à 5,5 millions de personnes, soit 8,8 % de la population), les médecins généralistes ont été réintégrés dans le dispositif et les grandes entreprises ont été invitées à organiser leurs propres centres de vaccination. La fin de l épidémie a mis fin à cette lourde organisation. On a pu regretter le caractère très étatique et très centralisé qui a faiblement associé le corps médical et les élus locaux et n a pas suscité un mouvement de confiance. Certes l absence de crise brutale et avérée permet toutes les spéculations a posteriori. Toutefois, on peut se demander si une organisation quasi militaire de la gestion de crise est aujourd hui compatible avec une société de communication ouverte et polycentrique. Contrats et marchés publics Procédures de recours Un décret du 27 novembre 2009 relatif aux procédures de recours applicables aux contrats de la commande publique achève la transposition de la directive «recours» du Parlement et du Conseil du 11 décembre 2007 qui a été partiellement réalisée par l ordonnance du 7 mai Le décret est applicable aux marchés formalisés, aux concessions d aménagement, aux contrats de bail avec autorisation d occupation du domaine public et aux contrats de partenariat. Il précise les modalités d achèvement de ces procédures, notamment l obligation d informer les candidats écartés ou les soumissionnaires dont l offre a été rejetée en motivant ces rejets. Un délai minimal doit être respecté avant la signature des marchés afin de permettre l exercice des recours en référé dont les délais et la procédure sont précisés. L ensemble du dispositif est entré en vigueur le 1 er décembre Décret n o du 25 juillet 2008, JORF, 27 juillet 2008, texte n o Arrêté du 4 novembre 2009, JORF, 6 novembre 2009, p , texte n o Décret n o du 22 octobre 2009, JORF, 23 octobre 2009, texte n o Décret n o du 27 novembre 2009, JORF du 28 novembre 2009, p , texte n o 23.

12 148 BÉNÉDICTE DELAUNAY, MICHEL LE CLAINCHE, JEAN-LUC PISSALOUX, LUC ROUBAN, DIDIER SUPPLISSON Entrée en vigueur des obligations en matière de dématérialisation des marchés publics Une fiche de la direction des affaires juridiques rappelle les obligations en matière de dématérialisation résultant des récentes réformes du code des marchés publics. Depuis le 1 er janvier 2005, l administration est obligée de recevoir les candidatures et les offres transmises par voie dématérialisée pour tous les marchés formalisés. À partir du 1 er janvier 2010, l acheteur, peut imposer la transmission électronique des candidatures et des offres (article 56-II-I du code intervenu dès 2006). Enfin, le décret du 17 décembre 2008 prévoit qu à compter du 1 er janvier 2010, le pouvoir adjudicateur doit, pour les marchés d un montant supérieur à euros, publier l avis d appel à la concurrence et les documents de consultation sur un «profil acheteur», site accessible en ligne qui offre toutes les fonctionnalités nécessaires à la dématérialisation de la procédure (art. 40 et 41). Pour les marchés informatiques, la transmission dématérialisée des candidatures et des offres s impose à l acheteur et aux candidats (article 56-II-20). Un arrêté du 14 décembre précise les règles applicables à la publication des documents de consultation et à la transmission des offres par voie électronique. Il fixe l obligation de fourniture d un avis de réception, les conditions de la copie de sauvegarde, les règles de suppression des fichiers contenant les offres non retenues. Actualisation des seuils Tous les deux ans, la Commission européenne actualise les seuils déterminant l application des procédures formalisées de passation des marchés publics pour tenir compte de la fluctuation des cours monétaires. Bien qu elles soient d application directe, ces nouvelles règles ont été transposées par un décret du 30 décembre Les nouveaux seuils sont pour les fournitures, les services et les contrats de partenariat, de euros pour l État et de euros pour les collectivités territoriales et, pour les travaux, de euros. Ils s appliquent aux procédures engagées après le 1 er janvier M. L. C. II DÉCENTRALISATION ET COLLECTIVITÉS TERRITORIALES Démocratie locale Élections locales Le mandat des conseillers régionaux désignés lors des élections des 14 et 21 mars 2010 sera de quatre ans, et non plus de six ans, afin de permettre en mars 2014 l élection de conseillers territoriaux lesquels siègeront à la fois à la région et au département, et dont la création est l une des modifications majeures de la réforme territoriale engagée. 40. Arrêté du 14 décembre 2009, JORF, 20 décembre 2009, texte n o Décret n o du 3 octobre 2009, JORF, 31 décembre 2009, texte n o 70.

13 CHRONIQUE DE L ADMINISTRATION 149 Organisation territoriale Impact de la décentralisation Dans son rapport intitulé Les effectifs de l État : un état des lieux 42 du 17 décembre 2009, la Cour des comptes a procédé à une évaluation de l impact des mouvements de décentralisation sur les effectifs de l État. Les transferts de compétences et de personnels ont concerné majoritairement les départements (secteur social, équipement, enseignement), et dans une moindre mesure les régions (lycées) et les communes (urbanisme). La majorité des personnels transférés ont opté pour leur intégration dans la fonction publique territoriale (61 % des techniciens et ouvriers de service). Malgré l importance des transferts de compétences, la Cour constate que les effectifs de l État n ont pas diminué, les ministères ayant utilisé les agents désormais inemployés à de nouvelles missions. Le caractère limité du redéploiement par l État de ses personnels s est traduit selon la Cour par des interventions publiques «éclatées, mal coordonnées, souvent concurrentes et laisse persister de trop nombreux cas de double emploi». Principes et règles de la décentralisation Réforme des collectivités territoriales Dans un avis adopté le 4 novembre , le Conseil économique, social et environnemental (CESE) apporte sa contribution au projet de réforme des collectivités locales. Après avoir, dans une première partie, exposé le constat partagé sur la mise en place presque trentenaire de la décentralisation, et notamment sur les dysfonctionnements mis en lumière depuis une dizaine d années par de nombreux rapports, y compris du Conseil lui-même, celui-ci analyse les conséquences qu aurait la mise en œuvre des réformes préconisées par le rapport Balladur considéré comme un projet de rationalisation institutionnelle, en particulier sur le nombre des échelons territoriaux, sur l articulation régiondépartement 44, sur l évolution des structures intercommunales et l élection des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, et enfin sur le statut des métropoles mentionnées par le rapport Balladur et reprises par le projet de loi déposé par le gouvernement. Dans une troisième et dernière partie, le Conseil économique, social et environnemental préconise d aller au-delà pour assurer une cohérence d ensemble, et recommande à cet effet de conserver de la souplesse, de réformer en profondeur les finances locales, de concilier la réforme, projetée, des collectivités locales avec celle, en cours, de l État et la révision générale des politiques publiques (RGPP), sans oublier de donner toute leur place aux citoyens et à leurs représentants. 42. Cour des comptes, Les effectifs de l État : un état des lieux, La Documentation française, Paris, décembre Roulleau (Claude), Le rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales, Conseil économique, social et environnemental, novembre En ce qui concerne les structures et leurs compétences ainsi que les organes délibérants. En particulier, l avis du CESE ne se montre pas excessivement enthousiaste à l égard de l instauration du conseiller territorial : «le CESE n est pas certain qu une telle solution apporterait une réelle amélioration à la fois en termes de lisibilité pour les citoyens et d efficacité de l action publique» (p. 21).

14 150 BÉNÉDICTE DELAUNAY, MICHEL LE CLAINCHE, JEAN-LUC PISSALOUX, LUC ROUBAN, DIDIER SUPPLISSON Transfert de compétences Dans son rapport sur Le transfert aux régions du transport express régional 45, la Cour des comptes dresse un bilan mitigé du transfert ainsi réalisé. Les trains express régionaux (TER), constitués par les services ferroviaires régionaux et par les services routiers effectués en substitution des services ferroviaires, ont connu une importante progression au cours des dix dernières années : en 2007, ils ont ainsi représenté plus de 14 % de l ensemble du transport ferroviaire en France et 16,8 % du chiffre d affaires de la SNCF, l exploitant unique de ces transports, dans le cadre de conventions signées avec chacune des régions. L article 124 de la loi n o du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains a prévu un transfert aux régions de la compétence d autorité organisatrice de ces transports, transfert devenu effectif le 1 er janvier Le rapport réalisé par la Cour des comptes établit un bilan de ces transferts du point de vue de l environnement (le bilan écologique de l exploitation des trains express régionaux est peu satisfaisant), de leur utilisation et de leur financement (en analysant la prise en charge financière des infrastructures) et replace l ensemble dans la perspective d une ouverture à la concurrence. Le Conseil constitutionnel a refusé d élargir et de pérenniser le transfert aux collectivités territoriales expérimenté en de la propriété de monuments historiques et de sites archéologiques appartenant à l État, en vue d en assurer la conservation et la valorisation culturelle. Dans sa décision du 29 décembre 2009 relative à la loi de finances pour , le Conseil a en effet déclaré d office contraire à la Constitution l article 116 de la loi déférée, en tant que cavalier budgétaire : cet article était en effet sans rapport direct avec le budget de l État, les transferts autorisés par l article en question étant réalisés à titre gratuit. Après le transfert expérimental autorisé par le décret du 20 juillet et limité à la liste de monuments élaborée par la commission présidée par l historien René Rémond, l objectif de l article ainsi censuré était d autoriser un appel généralisé et sans limite temporelle au volontariat des collectivités territoriales ; cet article prévoyait également d élargir les possibilités de transferts à l ensemble du patrimoine de l État et de ses établissements publics (et non plus du seul Centre des monuments nationaux). Collectivités de droit commun Le rapport de la Cour des comptes Les collectivités territoriales et les clubs sportifs professionnels, publié à la fin de l année , montre que le soutien des collectivités territoriales tient une place croissante et souvent essentielle dans le financement des clubs professionnels, même si des différences importantes existent entre les disciplines sportives. Cet engagement s effectue cependant dans des conditions qui n assurent pas toujours l autonomie de gestion des collectivités, ni la connaissance précise de leurs interventions en faveur du sport professionnel. L enquête menée montre en effet que, face à la professionnalisation de l activité sportive, les conditions permettant la préservation des intérêts des collectivités territoriales ne sont pas nécessairement réunies : l encadrement des concours financiers mis en œuvre depuis le début de la décennie 2000 n a pas garanti la sécurité et la transparence des relations financières 45. Cour des comptes, Le transfert aux régions du transport express régional (TER) : un bilan mitigé et des évolutions à poursuivre, La documentation française, Paris, novembre Décision n o DC du 29 décembre 2009, Loi de finances pour Décret n o du 20 juillet 2005 pris en application de l article 99 de la loi n o du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et relatif à la maîtrise d œuvre de certains travaux portant sur les monuments historiques classés et à la définition du patrimoine rural non protégé au titre des monuments historiques, JORF, 23 juillet Cour des comptes, Les collectivités territoriales et les clubs sportifs professionnels, La documentation française, Paris, décembre 2009.

15 CHRONIQUE DE L ADMINISTRATION 151 entre collectivités locales et clubs professionnels ; la mise à disposition des équipements sportifs est par ailleurs souvent réalisée dans des conditions irrégulières ; les risques encourus lors de la réalisation des travaux ou de la construction de nouveaux équipements ne sont pas toujours parfaitement maîtrisés. Aussi la Cour préconise-t-elle de rechercher un partenariat plus équilibré entre les collectivités territoriales et les clubs sportifs professionnels, et fait-elle en conclusion un certain nombre de recommandations. Collectivités territoriales d outre-mer DOM et ROM Lors du Conseil des ministres du mercredi 10 novembre 2009, Mme Marie-Luce Penchard, ministre auprès du ministre de l intérieur, de l outre-mer et des collectivités territoriales, chargée de l outre-mer, a présenté la proposition du Gouvernement au Président de la République tendant à l organisation d une consultation des électeurs de Guyane et de la Martinique sur le changement de statut de ces collectivités. Répondant à des demandes exprimées par les congrès des élus départementaux et régionaux, le 18 juin 2009 pour la Martinique et le 2 septembre 2009 pour la Guyane, le Président de la République avait annoncé, lors de son déplacement aux Antilles, le 25 juin 2009, puis lors de sa rencontre avec les élus départementaux et régionaux de Martinique et de Guyane, le 7 octobre 2009, son intention de consulter les électeurs martiniquais et guyanais sur l évolution institutionnelle de leurs territoires, plus précisément sur l institution d une collectivité régie par l article 74 de la Constitution, disposant d un statut particulier tenant compte de ses intérêts propres au sein de la République ; en cas de réponse positive, un projet de loi organique, fixant l organisation de la nouvelle collectivité et définissant notamment les conditions d application des lois et règlements, serait présenté au Parlement. La consultation des électeurs a effectivement eu lieu le 10 janvier Un peu plus de électeurs en Guyane et de en Martinique furent invités à dire s ils souhaitaient un passage de leur département (et région) d outre-mer, soumis aux mêmes règles juridiques que la métropole, à l article 74 de la Constitution, qui en aurait fait une collectivité d outre-mer pouvant bénéficier d une autonomie accrue ; la question posée était : «Approuvez-vous la transformation de la Martinique (ou de la Guyane) en une collectivité d outre-mer régie par l article 74 de la Constitution, dotée d une organisation particulière tenant compte de ses intérêts propres au sein de la République?». Selon les chiffres diffusés par le ministère de l outre-mer à Paris, les électeurs de Martinique ont répondu par la négative à 78,9 %, de même que ceux de Guyane à 69,8 %, à une autonomie accrue : les Guyanais et les Martiniquais ont ainsi montré leur attachement à un statut proche de celui des collectivités locales de métropole. Dans un communiqué, le Président de la République a pris acte de «la réponse négative claire que les électeurs ont apportée à la question posée ce 10 janvier, en écartant l institution en Martinique et en Guyane d une collectivité d outre-mer régie par l article 74 de la Constitution». Collectivités d outre-mer (COM) Le Sénat a adopté, le 16 novembre 2009, la proposition de loi organique modifiant le livre III de la sixième partie du code général des collectivités territoriales relatif à Saint-Martin. Le texte clarifie certaines des dispositions de la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l outre-mer 49, concernant le statut de Saint-Martin ; il apporte notamment des aménagements dans deux domaines. 49. Loi organique n o du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l outre-mer, JORF, 22 février 2007.

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